Bu Sayı

Editör'den

Güncel

  2005-VSG kuruldu. Narin: "Öyle bir sistem bulmalıyız ki, insanlar becerinin parasını kazansın, suiistimalin parasını değil"

  Türk Tekstil Vakfı'ndan eğitime büyük katkı

  Öztemir "İşçi çalıştırma ve ilave istihdam yaratma isteğini, her girişimci adayında uyandırmalıyız"

  Mexico City'deki Atatürk Anıtı'nın Açılışı Yapıldı

  Tekstil Enstitüsü için ilk adımı sendikamız attı

  Tekstilciye KDV indirimi geliyor

 Gündem

  Nasıl bir asgari ücret

  Avrupa Komisyonu tekstil sektörünü gözden çıkardı

 Yorum

  AVRUPA BİRLİĞİ TÜRK TEKSTİL ve KONFEKSİYON SANAYİİ'Nİ
HARCIYOR MU?

Araştırma

  İşsizlik Sigortası Uygulaması

 Değerlendirme

  Sevil Bursa:
"Türkiye'nin rakibi Uzakdoğu değil İtalya olmalı"

 Söyleşi

  İsmail Gülle:
"Firmalarda 2005 yılına yönelik hiçbir hazırlık olduğunu sanmıyorum"

 Hukuk

  EMEKLİLİK BAŞVURUSUNUN İŞVERENE BELGELENMESİ

Araştırma

İşsizlik Sigortası Uygulaması

Dr. Necdet KENAR
Türkiye İş Kurumu Genel Müdürü

Giriş
Sosyal güvenliğin önemli halkalarından biri olan işsizlik sigortası, çok önemli bir sorun haline gelen işsizliğin olumsuz etkilerini bir ölçüde tazmin etmek amacıyla, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde uygulanan bir pasif işgücü politikasıdır.
İlk kez 1911 yılında İngiltere'de uygulanmaya başlanan işsizlik sigortası, daha sonra diğer Avrupa ülkelerine de hızla yayılmıştır. İtalya'da 1919, Belçika'da 1920, Lüksemburg'da 1921, İsveç'te 1924, Almanya'da 1927 yılında uygulanmaya başlayan işsizlik sigortası, günümüzde farklı kapsam ve uygulama koşullarında gelişmiş ya da gelişmekte olan 68 ülkede bulunmaktadır.
İşsizlik sigortası, hastalık, kaza, yaşlılık gibi diğer sigorta kollarına göre çok daha güç şartlarda ortaya çıkmış ve çoğu ülkede şiddetli tartışmalar sonucu uygulamaya konmuştur. Bu sigorta kolu, finansman yönü başta olmak üzere uygulanması zor ve karmaşık bir sistem olması, ciddi ekonomik ve kurumsal boyutlarının bulunması ve işgücü piyasasını doğrudan etkilemesi nedeniyle bir çok ülkede sosyal güvenlik sisteminin son halkasını teşkil ederken, bazı ülkelerde de hiç uygulama alanı bulamamıştır.
Ülkemizde de, ilk kez 1952 yılında Türk-İş Genel Kurulu'nda gündeme getirilen işsizlik sigortası, ancak 1999 yılında 4447 sayılı Sosyal Güvenlik Reform Yasası kapsamında kabul edilmiştir. Böylece 102 sayılı ILO sözleşmesine göre sosyal güvenlik sistemindeki 9 sigorta dalından 8 incisi de uygulamaya geçmiştir. İşsizlik sigortasının en kapsamlı tanımı şu şekilde yapılmaktadır:
"Bir işyerinde çalışırken, çalışma istek, yetenek, sağlık ve yeterliliğinde olmasına rağmen, kendi istek ve kusuru dışında işini kaybedenlere, uğradıkları gelir kayıplarını kısmen de olsa karşılayarak kendilerinin ve aile fertlerinin zor duruma düşmelerini önleyen, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren, Devlet tarafından kurulan zorunlu bir sigorta koludur."
Kapsam, hak kazanma koşulları, süre ve hizmetler İşsizlik sigortası kapsamı genel olarak 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunun 2 nci maddesine göre bir hizmet akdine dayanarak bir veya birkaç işveren tarafından çalıştırılan sigortalılardan oluşmaktadır. Bu sigortalılardan üç yıl içinde en az 600 gün sigortalı olarak çalışanlardan kendi istek ve kusuru dışında işini kaybedenler müracaatları halinde işsizlik sigortasından yararlanabileceklerdir.
İşsizlik sigortasının önemli sorunlarından biri işsizlik ödeneğinin ne süreyle ödeneceğidir. Diğer sigorta kollarında ödenekler genellikle riskin devamı süresince verilmektedir. Ancak, işsizliğin ne kadar süreceğini önceden tahmin etmek olanaklı değildir. İşsizlik ödeneğinin ne süreyle verileceği, işsizliğin yoğunluğu, uzunluğu ve işsizlik ödeneği oranları ile yakından ilgilidir. Bu nedenle süreler bakımından, ülkeden ülkeye büyük farklılıklar görülmektedir.
Ülkemizde ise, işsizlik ödeneğine hak kazanma süreleri, prim ödeme gün sayıları ile orantılı olarak değişmektedir. Buna göre; hizmet akdinin feshedildiği tarihten önceki son üç yılda 120 günü sürekli olmak üzere en az; 600 gün prim ödemiş olanlara 180 gün, 900 gün prim ödemiş olanlara 240 gün ve 1080 gün prim ödemiş olanlara 300 gün süre ile işsizlik ödeneği ödenmektedir.
İşsizlik ödeneği tutarı ise, sigortalının son dört aylık prime esas kazançları dikkate alınarak bulunan ortalama net kazancının yüzde 50'si. ve en fazla asgari ücretin neti kadardır. Bugün için ödenen en yüksek işsizlik ödeneği miktarı 224.643.006 lira, en düşük işsizlik ödeneği miktarı ise, 166.454.413 liradır. İşsizlik ödeneği miktarı prime esas kazanç ve asgari ücretteki değişimlere paralel olarak artış göstermektedir. İşsizlik ödeneğinin yanı sıra işsizlere, sigortalı olunan süre ile ilişkili bir dönem için; danışmanlık, işe yerleştirme ve mesleki eğitim hizmetleri verilmekte ve sağlık sigortası primleri ödenmektedir. Bu hizmetlerle ilgili işlemler İŞKUR tarafından yerine getirilmekte olup, ödenen hastalık ve analık sigortası primlerine karşılık sağlık hizmetlerinin sunumu SSK tarafından yapılmaktadır.
İşsizlik ödeneğinden sonra gelen en önemli işsizlik sigortası hizmetleri iş bulma ve meslek eğitimi hizmetleridir. Uzun yıllar işsizliğin önlenmesine yönelik aktif istihdam politikaları ile işsizliğin tazminine yönelik işsizlik sigortası politikaları birbirinden bağımsız düşünülmüştür. Ancak ülkeler işsizlik sigortası sistemlerini revize ederlerken bu iki politikanın birlikte uygulanması gerektiği sonucuna varmışlardır.
İşsizlik Sigortası Kanunu; işverenlere, işten ayrılanlar için İşten Ayrılma Bildirgesi düzenleyerek 15 gün içinde İŞKUR birimlerine ve işten ayrılanlara vermek, işten ayrılanlara da 30 gün içinde İŞKUR birimlerine işsizlik sigortası için başvurarak iş almaya hazır olduklarını bildirmek zorunluluğu getirmiştir.
2. İşsizlik sigortası uygulamaları

İşsizlik sigortasını uygulamakla üç kurum görevlendirilmiştir. Bunlardan SSK; işsizlik sigortası primlerinin tahakkuk, tahsilat ve Fona devredilmesinden, İŞKUR ise, işsizlik ödeneği ve diğer hizmetlerin verilmesinden sorumludur. Ayrıca, işsizlik sigortası fonunun değerlendirilmesi amacıyla yönetim kurulu oluşturulmuştur.
8.9.1999 tarih ve 23810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4447 sayılı Yasa'ya göre, işsizlik sigortası ile ilgili uygulamaya dönük düzenlemeler Yönetmelik ve Tebliğler ile yapılmaktadır.
Buna göre, İşsizlik Sigortası Fonu Yönetim Kurulu'nun çalışmasına ve fon kaynaklarının değerlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar hakkında yönetmelik 16.9-2000 tarih ve 24172 sayılı; işsizlik ödeneği alan sigortalı işsizlerin meslek geliştirme, değiştirme ve edindirme eğitimi hakkındaki yönetmelik 23.12.2000 tarih ve 24269 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanmıştır. İşsizlik Sigortası Kanunu'nun uygulanmasına ilişkin olarak da 1,2,3 ve 4 no'lu Tebliğler yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

İşsizlik sigortası uygulaması Haziran 2000 de, işsizlik sigortası ödemeleri ise Mart 2002 de başlamıştır. Mart 2002-Ekim 2003 tarihleri arasında İŞKUR birimlerine 216.660 kişi işsizlik sigortası hizmetlerinden yararlanmak için başvurmuştur. Bu başvurulardan 191-183'ü işsizlik ödeneği almaya hak kazanmıştır. Bunlardan 48.918'inin işsizlik ödemesi devam ederken, 102.107'sinin ödemesi bitmiş, 40.158' inin ödemesi çeşitli nedenlerle kesilmiştir. Başvuruların 20.322'si hak kazanamamış olup, 5.656'sının incelemesi devam etmektedir.
İşsizlik ödeneğini hak edenlerle ilgili olarak yapılan incelemede; yüzde 73'ünün bekar, yüzde 27'sinin evli olduğu, yüzde 74'ünün erkek, yüzde 26'sının kadın olduğu, yüzde 60'ının ilköğretim ve daha alt düzeyde eğitim aldıkları, yüzde 48'inin 25-34 yaş grubunda yer aldığı, yüzde 51'inin ise bakmakla yükümlü olduğu kimsesinin bulunmadığı belirlenmiştir.
İşsizlik sigortası hizmetlerinden yararlanmak için yapılan başvurular incelendiğinde, işten ayrılan sayısının aylık olarak ortalama 10 binin altında olduğu görülmektedir. Ortalamanın üzerinde olan aylara baktığımızda 2002 Aralık ayında işten ayrılanların sayısının 13.224, 2003 Ocak ayında 14.878, 2003 Mart ayında ise 23.488'e ulaştığı belirlenmiştir. Bu artışın nedeni olarak 15 Mart 2003 tarihinde yürürlüğe giren iş güvencesi öncesi, işletmelerin bundan tedirgin olduğu ve iş güvencesi yürürlüğe girmeden önce bir tedbir olarak işten çıkarmaları yoğunlaştırdığı tahmin edilmektedir.
3. İşsizlik Sigortası Fonu
İşsizlik sigortası hizmetlerinin finansmanı için İşsizlik Sigortası Fonu oluşturulmuştur. İşsizlik Sigortası Fonunun gelirleri; işsizlik sigortası primlerinden, bu primlerin değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerden; giderleri ise işsizlik ödeneklerinden, sağlık sigortası primlerinden, mesleki eğitim ve genel yönetim giderlerinden oluşmaktadır. Sisteme işçi, işveren ve devlet prim ödemektedir. Bu anlamda işsizlik sigortası devletin prim bazında katkı yaptığı tek sigorta dalıdır. Prim oranları 4447 sayılı Kanunda, çalışan için yüzde 2, işveren için yüzde 3 ve devlet için yüzde 2 olarak belirlenmiştir. Ancak, daha sonra ücret üzerindeki yüklerin azaltılarak istihdamın teşviki amacıyla 2002 ve 2003 Bütçe Kanunları ile yapılan düzenleme sonucu bu oranlar birer puan düşürülmüştür. Bu şekilde Fon, 2002 yılı için 756 trilyon TL, 2003 yılı için tahmini 1 katrilyon 32 trilyon TL gelirden vazgeçmiş ve bu miktarlar taraflara bırakılmıştır.
2004 yılı Bütçe Kanunu Tasarısının 49/e maddesi işsizlik sigortası prim oranlarının 2004 yılında da birer puan indirimli, yani işveren için %2, sigortalı ve devlet payı için %1'er olarak uygulanmasını öngörmektedir. Bu uygulama ile 2004 yılında işçi ve işverenden 976 trilyon TL, hazineden ise 488 trilyon TL olmak üzere toplamda 1 katrilyon 464 trilyon TL gelirin taraflara bırakılacağı tahmin edilmektedir.
4447 sayılı Kanun ile İşsizlik Sigortası Fonunu yönetmek üzere işçi, işveren, Bakanlık ve Hazine temsilcilerinden oluşan 4 kişilik bir Fon Yönetim Kurulu oluşturmuştur. Ancak, 5 Temmuz 2003 tarihinde yayınlanan Türkiye İş Kurumu Kanunu ile Fon Yönetim Kurulu kaldırılarak Fonun işçi, işveren, esnaf, Bakanlık, Hazine temsilcileri ile İŞKUR Genel Müdüründen oluşan İŞKUR Yönetim Kurulu tarafından yönetileceği hüküm altına alınmıştır.
Ekim 2003 sonu itibariyle, İşsizlik sigortası Fonunun toplam geliri 8 katrilyon 352 trilyon TL'dir. yaklaşık 184 trilyon tutarındaki giderler düşüldükten sonra toplam fon varlığı 8 katrilyon 168 trilyon liraya ulaşmıştır. Fonun toplam geliri içinde 4,7 katrilyon ile en büyük payı fonun değerlendirilmesi sonucu elde edilen faiz gelirleri oluşturmaktadır.

Tablo 1. İşsizlik Sigortası Fonu Gelir ve Gideri (31.10.2003 itibariyle)

Fon, Kanun ve Yönetmelik gereği, serbest piyasa koşullarında, yatırım araçlarının riskleri, vadeleri ve fonun nakit akış durumu dikkate alınarak profesyonel bir anlayışa yönetilmektedir. Fon portföyü, yatırım araçlarının vadeleri ve riskleri göz önünde bulundurularak Devlet iç borçlanma senetleri, repo ve mevduatta değerlendirilmektedir. 31 Ekim 2003 tarihi itibariyle toplam fon varlığının %7,07'si mevduat, %60,77'si bono, %21,89'u tahvil, %2,34'ü döviz tevdiat hesabı ve %7,93'ü da dövize endeksli tahvilden oluşmaktadır. Fon kaynaklarının mevduat hesaplarında değerlendirilmesinde aktif büyüklüğüne göre ilk on sırada yer alan bankalarla çalışılmaktadır.

Tablo 2. Fon Portföyünün Getirişi

İşsizlik Sigortası Fonu performansına baktığımızda getirişinin yüksek olduğu görülmektedir. Fonun ilk faiz gelirini elde etmeye başladığı ay olan Temmuz 2000'den itibaren 40 aylık getirişi toplam % 509,8'dir. Aynı dönem itibariyle TEFE artışı % 208,3 ve döviz sepeti artışı %l64,2 olarak gerçekleşmiştir. 40 aylık getiri enflasyondan arındırıldığında reel getiri yüzde 98 dir.

Fonun 2003 yılı on aylık getirişi 41,3 olmuştur. Aynı dönemde TEFE % 11,5 artarken, döviz sepetindeki değişim eksi % 3,8 olmuştur. Fonun 2001 ve 2002 yılı getirişinin diğer yatırım araçları ile karşılaştırıldığında fonun tüm yatırım araçlarından daha yüksek bir getiri sağladığını görmekteyiz.

Tablo 3. İşsizlik Sigortası Fonu Getirişinin Karşılaştırması

4. İşsizlik Sigortası Fonunun Denetimi
İşsizlik Sigortası Fonunun genel denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılırken, 4447 sayılı Kanununda yapılan bir değişiklikle 5 Temmuz 2003 tarihinden itibaren denetim Sayıştay tarafından yapılacaktır. Ayrıca, 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanununun 53. maddesi hükmü gereği, İşsizlik Sigortası Fonunun üçer aylık dönemler itibariyle yeminli mali müşavirler tarafından dış denetimi yapılmaktadır. 2000, 2001 ve 2002 yıllarına ilişkin Yeminli Mali Müşavir tarafından hazırlanmış olan Denetim Raporları, Resmi Gazete'de yayımlanmakta http://www.is-kur.gov.tr sayfasında yer almaktadır. 2003 yılı ilk altı aylık dönemine ilişkin denetim devam etmektedir.
Kasım 2000 ayından itibaren her ay İşsizlik sigortası işlemleri ve Fon hesaplarına ilişkin ayrıntılı verilerin yer aldığı İşsizlik Sigortası Bülteni yayınlanmaktadır. Böylece şeffaf bir yönetim anlayışı ile kamuoyunun bilgilendirilme-
si ve ülkemizin en büyük Fonunu izlemesi sağlanmaktadır.
5. Ücret Garanti Fonu ve Kısa Çalışma Ödeneği
4857 sayılı İş Kanunu, işsizlik sigortasıyla ilişkili İŞ-KUR'a iki yeni görev yüklemiştir. Bunlardan ilki; işverenin konkordato ilan etmesi, işveren için aciz vesikası alınması, iflası, nedenleriyle işçilerin son üç aylık ücret alacaklarının ödenmesi işlemleri yapmak, amacıyla, İşsizlik Sigortası Fonu kapsamında Ücret Garanti Fonu oluşturulmasıdır. Bu fon, işverenlerin ödedikleri işsizlik sigortası priminin yüzde birinden oluşmaktadır.
İkincisi ise; genel ekonomik kriz veya zorlayıcı sebeplerle geçici olarak en az dört hafta işin durması veya kısa çalışma hallerinde işçilere çalıştırılmadıkları süre için işsizlik sigortasından kısa çalışma ödeneği ödenmesidir. Bu konularla ilgili yönetmelik Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca henüz yayınlanmadığından uygulama başlamamıştır.

6. Sonuç
İşsizlik sigortası uygulamalarının kısaca genel bir değerlendirmesini yaptığımızda, sistemden yararlanan sayısının sınırlı olduğunu görmekteyiz. İşsizlik ödeneği alanların aylık ortalaması 60 bin civarındadır. Fonun gelirleri ödemelerin çok üzerinde gerçekleşmekte ve Fon hızla büyümektedir. İşsizlik sigortası sisteminde değişiklik yapılmasının gereği açıktır. Ayrıca, işsizlik sigortası kapsamında işsizlere verilmesi gereken mesleki eğitim hizmetlerinin de bu zamana kadar çık kısıtlı olduğunu görmekteyiz. Bunun temel nedeni ise İŞKUR'un il müdürlüklerindeki personel sayısının son derece yetersiz olmasıdır. İŞKUR işsizlik sigortası gibi uygulaması zor ve idari yükü ağır bir görev üstlenmesine karşın yasasının olmaması nedeniyle 3 yıldır ilave personel alamamış üstelik emeklilik nedeniyle personel sayısı sürekli azalmıştır. İŞKUR'un gerek işsizlik sigortası kapsamındaki hizmetleri ve gerekse diğer işgücü piyasası hizmetleri etkin olarak verebilmesi için ivedilikle personel açığının giderilmesi gerekmektedir.